关于章丘区2016年

财政预算执行和其他财政收支情况的审计工作

报  告

——2017年7月26日在区十七届人大常委会第三次会议上

济南市章丘区审计局局长  杨吉利

区人大常委会：

我受区政府委托，现将章丘区2016年度区级预算执行和其他财政收支的审计工作情况报告如下，请审议。

今年的预算执行审计，根据国务院关于加强审计工作的意见和中办、国办关于实行审计全覆盖实施意见的总体要求，以推进供给侧结构性改革为主线，以重大政策措施贯彻落实情况、新一轮财税体制改革工作任务推进情况、财政资金安全和绩效情况、违反中央八项规定精神情况为重点，围绕新一届区委、区政府发展理念和工作重心，对全区“四大提升”工程推进落实中的体制机制问题深入剖析，立足整改，边审边改，发挥审计在促进经济社会事业发展中的服务定位。

一、预算执行情况总体评价

从审计的情况看，全区2016年经济社会发展良好，圆满完成区十六届人大五次会议提出的目标任务。

（一）财政保障能力进一步提升。以现代预算管理制度改革为契机，适应新常态，着力提升全区财力水平，激发了县域经济发展活力。2012年至2016年，一般公共预算收入由35.87亿元提高到50.95亿元，年均增长10.51%；税收占比连续4年超过70%；一般预算支出由50.51亿元提高到71.39亿元，年均增长10.33%。2016年接受上级一般转移支付补助5.85亿元，为公共产品和公共服务的供给提供了有力支撑，保民生、保运转、保稳定能力逐步增强。

（二）预算管理工作稳步推进。我区积极推进支出管理改革，遵循“积极稳妥、风险可控”原则，创新推进政府和社会资本合作、政府购买服务等工作，发挥专项资金的杠杆效应和财政资金的引导作用，有效提高了公共服务供给效率和财政资金使用效益；充分发挥源头管控作用，采取有力措施，扎实做好厉行节约工作，“三公经费”支出2016年较2013年下降5683万元，年均下降8.86%。

（三）财政结余结转资金进一步盘活。通过“收、调、减、控”等措施，进一步将闲置、沉淀的财政资金盘活、用好，两年累计盘活存量资金1.28亿元。一是加大结余结转清理消化力度，对两年以上的结转结余资金和当年安排的灶内结余资金全部收回财政统筹用于民生和重点事业等方面，发挥了资金使用效益，确保存量资金规模只减不增。二是建立财政拨款结转结余资金与部门预算编制衔接机制，落实综合预算管理制度，优先使用结转结余资金安排支出。三是强化预算指标执行与分析力度，对预算安排和上级下达的资金，督促其加快项目实施和资金拨付，避免形成新的结余结转。

（四）预算公开力度进一步加大。我区按照有关制度要求，建立了常态化的预决算公开机制，通过政府网站向社会及时、全面、准确的公开了预决算、预算调整、预算执行情况，“三公经费”预决算和民生政策信息也同步进行公开，确保群众知情权、参与权和监督权，从源头上预防和治理腐败。

二、区级预算管理、预算资金使用及效益情况

2016年，区财政局不断创新财政管理，加大资金争取力度，资金运作能力持续增强；从严控制一般性支出，推进预算公开，各方面工作都取得了积极成效。但在国库集中支付、预算资金分配环节等方面还有待进一步改善。

（一）公务卡结算比例较低，落实公务卡制度有待加强

2016年，我区纳入国库集中支付的126个预算单位中（不含镇街和医院），仅有35个单位使用公务卡结算，占预算单位的28%。当年纳入国库集中支付的预算单位使用现金结算1,971.92万元，使用公务卡结算474.19万元，仅占现金结算金额的24.05%，公务卡结算比例较低，并且较去年有所下降。

审计认为，通过公务卡结算，方便了预算单位用款，有利于提高公务消费支付透明度，提高预算单位财务管理水平，更为重要的是，有利于减少现金使用，有效解决现金支付透明度差、监管手段薄弱等问题。上述行为不符合财政部《关于加快推进公务卡制度改革的通知》的“地方财政部门要加快将公务卡制度覆盖到县乡。确保2012年年底前将改革覆盖到所属各级基层预算单位”的规定。

（二）预算管理有待进一步加强

2016年，有42个区直部门（单位）向20个镇街拨款合计31,925.4万元，其中从单位零余额账户拨款25,179.2万元、从单位基本账户（自有账户）拨款6,746.2万元。

上述资金，既有应由镇街承担建设的项目资金，也有以“专项资金”为名拨付镇街的奖励、补助资金，还有年底部门硬性下拨的资金。这些资金“二次分配”后，将部分资金转化成预算中的“预算外”，影响了全面完整统一预算的建立。

（三）向本单位或下属单位转款仍需控制

经对大数据资料进行分析，发现部分预算单位仍存在向本单位其他账户或下属单位转款现象，总金额15,328.58万元，其中：向本单位转款14,939.74万元，涉及5个单位；向下属单位转款388.84万元，涉及3个单位。

上述资金转至基本账户或下属单位后，游离于财政监督之外，不能确保资金合规、合法使用，不符合山东省财政厅《关于财政部门严肃执行财经纪律加强财政管理的若干规定》“严禁违规将财政资金支付到预算单位实有资金账户”和《章丘市市级预算执行动态监控管理暂行办法》“预算单位不得通过零余额账户向本单位其他银行结算账户划款”的规定。

（四）未对区级大额资金项目开展绩效目标管理工作

随着财政体制改革的逐步推进和公共财政框架的确立，我区财政收支规模的不断增大，2016年上级拨付的专项资金116,504万元，较2015年增长26,244万元，增幅达29.08%。截至目前，尚未对项目资金实行绩效目标管理和绩效评价，不利于提高资金使用效益。

三、对区直部门、镇街审计发现的问题

本次对4个区级预算执行单位年度预算执行以及2个镇街年终决算情况进行了审计。审计结果表明，有关区直单位、镇街逐步完善内控制度，预算执行和财务管理水平较往年明显提高，但仍存在一些问题，需要加以改进。

（一）预算编制、执行方面存在问题

1、向非预算单位拨款264.97万元。一是官庄街道办2015年至2016年向非预算单位拨款共计79.28万元，其中：教育经费46.31万元、国税补助21.5万元、卫生院经费8.5万元、兽医站补助2.97万元。二是高官寨镇政府2015年至2016年向非预算单位拨款185.69万元，其中国税补助4万元、派出所补助90.73万元、企业扶持金90.96万元。

2、购置固定资产44.07万元未实行政府采购，也未编制政府采购预算。审计发现部分单位采购业务未编制政府采购预算，未实行政府集中采购，而是由单位自行组织采购，主要是区科技局购置联想电脑2台和打印机一台，价值1.26万元；高官寨镇政府购置电脑及办公家具等共计42.81万元。

3、公务支出超预算12.41万元。主要是高官寨镇政府2015年初安排公车运行费预算40万元，实际列支52.41万元，超预算支出12.41万元。

（二）专项资金管理方面存在问题

1、专项资金结余301.23万元。高官寨镇以前年度结余的旧村改造专项资金301.23万元列往来款挂账。

2、配套资金不到位3,834.63万元。2016年上级共拨付区水务局46个项目共计14,100万元项目资金。截至审计日，区以上资金均已到位。但杜张水库水源利用工程、白云湖－杜张水库连通工程等11个项目我区有配套资金3,834.63万元不到位。

（三）项目管理方面存在问题

1、部分水利项目未按上级批复日期按时开、竣工，投资效益未能及时发挥。

一是章丘水土保持综合治理项目概算投资116.83万元，批复开工日期为2016年9月。截至审计日，该项目尚未开工建设。二是2016年章丘塘坝治理项目概算投资2,036.33万元，批复完工时间为2017年5月30日，实际2017年3月发布招标公告，不能按上级批复完工时间按时竣工。三是章丘“五小水利”工程概算投资1,375万元，批复完工时间为2016年12月底。该项目实际开工时间为2016年5月，预计完工日期为2017年6月。

由于部分水利项目进度较慢，截至2016年末，尚有5,569.47万元专项资金滞留未使用，涉及30个项目。截至2017年6月末，这30个水利项目中有1个仍未开工，结存资金7.3万元；有18个已开工，目前正在加紧实施中，已拨付资金159.64万元，尚结存资金4,655.36万元；还有11个已完工，已拨付资金2,032.47万元，因项目未最终验收，尚结存资金906.81万元。

建议区水务局根据各项目的立项、批复对项目建设抓紧落实，尤其是未按批复、立项开竣工的项目，应认真分析原因，在保证工程质量和程序合规的情况下尽快予以实施，必要时对个别项目的实施及进展情况向项目的原立项、批复单位说明情况，并作相关调整。

2、向社会购买服务招标不规范。官庄街道2016年因农村土地承包经营权确权颁证工作向山东数源地理信息技术有限公司购买测绘服务，该业务未履行规范的招投标程序；该项目结算金额81.44万元，已支付80.44万元。

（四）财务核算、管理方面存在问题

1、未纳入统一账簿核算。高官寨镇农机站收取门市部2015年、2016年两年租赁费2万元，未纳入财政所统一账簿核算。

2、预算外收入未实行“收支两条线”管理67.32万元。主要是官庄街道经济发展办收取的房屋租赁费4.2万、定点屠宰办收取的生猪定点屠宰加工费2.06万元、水利站收取的水费61.06万元，未实行“收支两条线”，纳入本级预算统一管理。

四、精准扶贫政策落实及管理使用情况

2016年5月，章丘区与济南市签订脱贫攻坚目标责任书，2016年6月与所属18个重点贫困镇街签订目标责任书，分解脱贫任务。2016年全区筹集扶贫资金7,183万元，其中，济南市级以上2183万元，区本级5,000万元；投资5,770万元实施了117个产业扶贫项目和60个光伏发电项目；全区金融扶贫累计发放“富民农户贷”、“富民生产贷”14,864万元，拟带动4300余名贫困人口受益或增收；通过实施“雨露计划”救助贫困学生175人。2016年度完成62个村、15074名建档立卡贫困人口精准脱贫退出，超量完成年度计划目标。通过抽查审计，发现在政策落实和项目管理等方面还存在以下问题亟待解决。

（一）扶贫项目管理需进一步改善

一是未对扶贫项目实施分类管理和考核。2016年度，我区实施了117个产业扶贫项目和60个光伏项目，部分项目未按照要求实施分类管理，未对长期用工数或短期用工数、贫困人口的年龄数据进行统计；未建立项目资产经营和移交、经营主体分包等后续管理体系。二是部分“富民生产贷”项目没有可行性的帮扶方案或帮扶项目，无法实现贫困人口稳定就业、稳定劳务、稳定增收的目标。

（二）资金筹集分配使用有待加强

本次审计，抽查了三个镇街，9个扶贫项目，发现扶贫资金在筹集使用过程中还存在以下问题：一是帮扶资金7.32万元未通过惠农一本通账户发放，并且有帮扶金3.7万元未直接发放至贫困户，而是由包联干部代领后发放至贫困户手中。二是个别镇街扶贫办擅自更改区扶贫办制定的扶贫资金发放标准，将“富民生产贷”项目的现金补贴购买成化肥、食用油、面粉等物资，连同配发的救助物资对辖区内贫困户平均发放。三是光伏项目电费补贴154.48万元未到位。2016年我区投入财政资金2400万元，在60个村建设光伏发电项目，截至审计日，60个村发电143.04万度，按1.08元/度的补贴标准应补贴给贫困户金额154.48万元，补贴资金未到位。

（三）项目建设运营见效慢，效益发挥不明显

一是产业扶贫项目建设进度缓慢。抽查的项目中，有5个未按照期限完工，有的超期半年以上。二是验收不及时、不规范。已完工项目未经区扶贫办验收或审计；镇街项目验收时，验收人员为镇街政府工作人员，没有专业技术人员，项目验收工作不规范。三是扶贫项目效益未达要求，个别项目效益过低，有的项目仅采用现金分红方式扶贫，扶贫效益不具备长效性。

五、保障性安居工程建设政策落实情况

（一）安居工程资金筹集使用情况

2016年，区财政共筹集和安排城镇安居工程及农村危房改造资金8,350.72万元，其中：中央财政补助5,645.83万元，省级财政补助634.55万元，市级资金1,311.15万元，本级土地出让收入安排759.19万元；当年全部支出，其中：保障性住房租赁补贴支出30.24万元，棚户区改造支出5,718万元，农村危房改造支出1,873.53万元，公共租赁住房工程支出728.95万元。

2016年，全区安居工程项目建设单位通过银行贷款等方式筹集安居工程资金96,960万元，其中：农发行贷款26,000万元，农发行基金40,000万元，国开行贷款30,960万元。截至2016年底，全区城镇安居工程银行贷款和社会融资余额27,285万元。

（二）安居工程目标任务完成及实施情况

2016年，济南市下达我区城镇棚户区改造开工任务3272套，农村危房改造任务670户。实际完成棚户区改造开工任务4722套，农村危房改造任务670户。

2016年，全区通过新建安置住房方式，保障城市棚户区家庭3272户；通过发放租赁补贴、配租等方式，保障中低收入住房困难家庭1175户，其中：公共租赁住房保障1074户，租赁补贴101户；通过农村危房改造的方式，保障农村贫困家庭670户。

（三）审计发现问题

1、查旧村旧村改造项目未批先建。2016年6月，查旧村棚户区改造项目在未办理立项、环评等手续，未进行地质勘察，未按规定取得“四证”的情况下，直接由旧城改造指挥部指定章丘市第三建筑工程公司在原计划建设地址开工建设。后经招投标手续变更为山东恒台建设工程有限公司，在原地址施工期间共产生围挡、土石方开挖、工程机械使用等费用40.99万元。

2、安居工程建设程序不规范。一是贺套村旧村改造项目、双山大街货场南侧旧村改造项目未办理国有土地使用手续。二是安居工程招投标程序不规范，主要是章丘市东方招投标公司发布的贺套村（二、三标段）、双山大街货场南侧旧村改造项目、查旧村旧村改造项目一标段从发售招标文件到截止提交投标，仅间隔7天，未达到“最短不得少于二十日”的规定。

对本次预算执行和其他财政收支审计发现的问题，区审计局已依法出具审计报告、下达审计决定。相关部门、单位正在研究措施进行整改。

六、加强和改进财政管理的意见

（一）严格落实中期财政规划的要求，加强项目管理，提高绩效管控水平。相关部门要提前做好项目筹划、储备工作，进一步细化项目库建设，对项目库实行动态管理，发挥项目库的基础支撑和统筹安排作用，对没有进入项目库的项目一般不得纳入中期财政规划和年度预算。项目一经确定实施，须严格执行政府采购、招投标等相关规定，并将绩效理念融入预算管理、项目管理全过程，逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控，预算完成有评价，评价结果有反馈，反馈结果有应用”的全过程绩效管理机制。

（二）加强国库支付流程监控。进一步完善我区国库集中支付办法，力争用2-3年的时间撤销单位实有资金账户。同时，要强制推行公务卡结算方式，加大财政监督力度，减少大额现金直接流通和资金账外循环。通过对公务消费的全过程监控，有效克服传统现金支付方式下存在的问题，确保公务支出的真实性和规范性。

（三）建立资金分配内控机制。在资金分配环节，包括年初预算以外安排的资金，制定合理的资金审批及决策机制，实现部门间信息共享；有关部门要统筹政府部门间预算与财权的划分，取消部门“二次分配权”，将年度决策为主转向年度决策与中期决策相结合，使预算更具前瞻性和连续性，真正实现预算的完整性。

（四）进一步强化和完善镇街的年初预算编制工作。督促镇街根据本地实际，认真编制本级财政预算，细化财政预算收支项目，完善财政预算编制内容，提高财政预算编制的完整性，增强财政预算约束力，杜绝无预算、超预算问题的发生；进一步完善财务管理和会计核算制度，规范财政预算的收支行为，严格遵循简约、方便的原则，加强财务管理，严格控制“三公经费”，提高财政资金的使用效益。